Forsendur EES-samningsins frá 1993 brosnar?

Svarið hlýtur að vera já í einföldu svari. En út á hvað gekk samningurinn í upphafi?

Í fyrsta lagi er það fjórfrelsið. Frjáls för vöru, þjónustu, fjármagns og fólks. Í öðru lagi fengu EFTA þjóðirnar markaðsaðgang án aðildar. EFTA-lönd (eins og Ísland, Noregur og Liechtenstein) fengu aðgang að innri markaði ESB án þess að taka fulla þátt í pólitískri samþjöppun sambandsins. Í framkvæmd hafa EFTA ríkin verið reglutakar en hafa enga reglusetninga rétt. EFTA-ríkin samþykkja stóran hluta löggjafar ESB – en hafa ekki atkvæðisrétt við mótun reglna. Það síðarnefnda er alveg galið.

Allir viðurkenna að breytingar hafa orðið og þar með forsendurnar. En hvernig hafa þær breyst?

ESB hefur breyst úr efnahagssamstarfi í pólitískt bandalag. Maastricht-sáttmálinn (1993), Lissabon-sáttmálinn (2009) o.fl. hafa fært sambandið dýpra inn í sameiginlega utanríkis- og öryggismálastefnu, dómsmál, mannréttindi og jafnvel hernaðarmála. EFTA-löndin taka ekki þátt í þessari pólitísku samþjöppun – en eru samt bundin af mörgum hliðaráhrifum hennar. EES-samningurinn nær ekki til nýrra kjarna ESB-samstarfs:

• Schengen, evran, bankaeftirlit, orkusamband, stafrænt regluverk og fleiri sameiginleg kerfi hafa ýmist orðið að sérsamningum eða útilokað EFTA-ríkin. 
• Þetta hefur skapað aukin utanfrá-ásókn á regluverk – þar sem EFTA-löndin þurfa að innleiða reglur sem þau hafa engin áhrif haft á og sem byggja stundum á forsendum sem eru þeim óviðkomandi. 

Valdajafnvægi hefur hallað verulega en árið 1992 var hlutfall EFTA og ESB-ríkja nánast jafnt í EES. Í dag eru aðeins 3 EFTA-ríki innan EES, á móti 27 ESB-löndum. Þau eru því í raun orðin reglutakar á evrópska innri markaðinum.

Af hverju endurskoða EFTA-ríkin ekki samninginn? Fyrir því eru þrjár ástæður. Í fyrsta lagi hagfræðilegur stöðugleiki. Samningurinn tryggir óhindraðan markaðsaðgang að stærsta viðskiptasvæði heims. Fyrirtæki á Íslandi (og sérstaklega í Noregi) hafa byggt viðskipti sín á þessari aðstöðu. Pólitísk tregða og ótti við óvissu. Breyting á EES-samningnum gæti opnað kassa Pandóru – þar sem ESB krefjist harðari skilyrða, aðgangstolla eða endursemja verði öll kerfin upp á nýtt. Ótti við "Brexit-vandann" hefur dregið úr löngun til róttækra breytinga.

Í öðru lagi hefur ESB lítil áhuga á að opna samninginn. Frá sjónarhóli ESB hentar núverandi staða þeim ágætlega: þau ráða reglunum og fá samt aðgang að EFTA-markaðnum. Ef EFTA-ríkin vilja breyta miklu – gæti ESB einfaldlega hafnað eða beðið þau um að ganga í sambandið í staðinn.

Í þriðja lagi erum við með innlend pólitíska tvíhyggju. Á Íslandi er hvorki meirihlutavilji fyrir aðild að ESB né fyrir útgöngu úr EES. Þetta þýðir að EES-samningurinn situr áfram sem eins konar millileið af nauðsyn, en ekki af hugsjón.

Niðurstaðan er að EES-samningurinn hefur ekki breyst mikið formlega – en hann hefur aflagast í verki þar sem hann heldur ekki lengur utan um meginþróun ESB-samstarfsins. EFTA-ríkin standa því utan við pólitískan samruna, en innan við regluverk – í sífellt erfiðari stöðu.

Áhættufælni íslenskra ráðamanna (saga Íslands í 1000 ár) hefur leitt til stöðnunar og viljaleysi til að leiðrétta ranga stefnu. Við sættum  okkur við "hvað sem er", líka bókun 35 sem er á skjön við íslenska stjórnarskrá.  það má færa sterk rök fyrir því að bókun 35 við EES-samninginn stangist á við íslensku stjórnarskrána – sérstaklega ef litið er til dómsvaldsins og fullveldisins eins og það birtist í stjórnarskránni, einkum 14., 59. og 70. gr.

En hvað hefur Hæstiréttur Íslands sagt um aðild Íslands að EES? Ekkert beint en í Hrd. 1999:1916 (svokallaður Vatneyrardómur), sagði Hæstiréttur: "Það er ekki hlutverk dómstóla að meta hvort þjóðréttarskuldbindingar skuli ganga framar landslögum." Sannkallaður Salómon dómur og þar með frýjar hann sig ábyrgð sem hann ber sem æðsti verndari íslenskrar laga.

Þar með er ljóst að ef Alþingi samþykkir lög sem brjóta í bága við EES-reglur, þá ganga þau lög framar – nema íslensk lög séu túlkuð til samræmis við EES-samninginn. Þetta þýðir að formlega séð hefur bókun 35 ekki réttaráhrif á íslenskum grunni – nema íslensk lög geri ráð fyrir því. En: framkvæmdin í reynd hefur oft verið sú að stjórnvöld og dómstólar líta svo á að EES-reglur verði að fara fram yfir íslenskan rétt, jafnvel þótt það standist ekki í orði kveðnu. Þarna stendur hnífurinn í kúnni. Þess vegna verðum við að hafna bókun 35 verði lögfest. En hún verður lögfest af sósíalistastjórninni sem nú er við völd sama hvaða rök verða færð á móti.

Nóta bene: Sumir segja að með bókun 35 verði evróskar reglugerðir sjálfkrafa rétthærri en íslensk lög og Alþingi verði því að setja lög í samræmi eða hafna reglunum sem hefur aldrei gerst í 33 ára sögu "samningsins".

Frumvarpið um þessa breytingu hljómar í 1 gr.:

4. gr. laganna orðast svo:

Ef skýrt og óskilyrt lagaákvæði sem réttilega innleiðir skuldbindingu samkvæmt EES-samningnum er ósamrýmanlegt öðru almennu lagaákvæði skal hið fyrrnefnda ganga framar, nema Alþingi hafi mælt fyrir um annað. Sama á við um skuldbindingar sem eru innleiddar með stjórnvaldsfyrirmælum.

Sjá slóð: ESB sinnar sjá ekkert athugavert við bókun 35

Athugasemdir

[Guðmundur Ásgeirsson, 21.4.2025 kl. 16:56]

Sæll Birgir.

Varðandi umfjöllun um Vatneyrardóminn og í síðustu málsgrein færslunnar um hvort skuli ganga framar, EES reglur eða íslenskur réttur, langar að mig að bæta við smá fróðleik.

Í fyrsta lagi er "íslenskur réttur" og "EES reglur" ekki endilega tvennt ólíkt. Samkvæmt 7. gr. EES samninginn ber að innleiða EES reglur í íslenskan rétt og þegar það hefur verið gert eru þær orðnar íslenskur réttur eða hluti hans. Sem dæmi má nefna lög um neytendalán sem 33/2013 sem voru sett til að innleiða Tilskipun 2008/48/ESB um neytendalán. Eftir gildistöku þeirra voru EES reglurnar sem koma fram í tilskipuninni orðnar hluti af íslenskum rétti. Nýlega gekk dómur í Landsrétti í máli sem var rekið á grundvelli þessarra laga þar sem var leitað ráðgefandi álits EFTA dómstólsins um túlkun á þessum reglum svo að Landsréttur gæti túlkað íslensku lögin til samræmis við þær eða a.m.k. gert sitt besta til þess, sem hann gerði. Fyrir vikið var niðurstaða málsins íslenskum neytendum í hag (svo var því áfrýjað og bíður nú úrlausnar Hæstaréttar).

Í öðru lagi, varðandi þau sjónarmið sem þú nefnir um hvort dómstólar telji að skuli ganga framar, íslenskur réttur eða EES réttur ef árekstur verður þar á milli, þá urðu ákveðin vatnaskil fyrir ca. 10-15 árum. Síðan þá hafa íslenskir dómstólar verðir harðir á að fylgja þeirri línu að ef árekstur verður þarna á milli skuli íslenski rétturinn gilda framar EES réttinum. Það er ástæðan fyrir því að Eftirlitsstofnun EFTA fór í kjölfarið að hafa áhyggjur af því að bókun 35 væri ekki réttilega innleidd á Íslandi og þar með væri forgangur réttilega innleiddra EES reglna ekki nægilega tryggður.

Þetta getur gerst í tvennskonar tilvikum.

Annars vegar þegar EES reglur eru að nafninu til innleiddar í íslenskan rétt, en af einhverjum ástæðum er það ekki réttilega gert þannig að útkoman verður sú að íslenskar lagareglur eru í andstöðu við EES reglurnar sem til stóð að innleiða. Á þetta reyndi t.d. í málum um verðtryggð neytendalán árið 2015, svokölluðu Hvammsvirkjunarmáli í fyrra og í nýlegu máli um skilmála fasteignalána til neytenda um breytilega vexti. Tvö síðarnefndu málin bíða endanlegrar úrlausnar Hæstaréttar. Í þessum tilvikum hafa dómstólar verið skýrir á þeirri línu að ef íslensku lögin eru í andstöðu við EES reglurnar skuli samt dæma eftir þeim íslensku jafnvel þó það leiði til niðurstöðu sem er í andstöðu við EES rétt (og geti þar með gert íslenska ríkið skaðabótaskylt vegna rangrar innleiðingar). Það athugist að í þessum málum er ekki víst að bókun 35 hefði breytt miklu þó hún hefði verið lögfest því forgangsreglan í henni á aðeins við um réttilega innleiddar EES reglur (en ekki EES reglur sem hafa verið ranglega eða alls ekki innleiddar).

Hins vegar þegar EES reglur eru réttilega innleiddar í íslenskan rétt en svo gerist það seinna að sett eru önnur lög sem eru ekki samrýmanleg þeim eldri. Á þetta reyndi t.d. í svokölluðu fæðingarorlofsmáli þar sem Hæstiréttur dæmdi í fyrra að yngri lögin skyldu gilda framar þeim eldri (í samræmi við lögskýringarregluna lex posterior), jafnvel þó það leiddi til niðurtöðu sem væri í andstöðu við EES rétt og íslenskum borgara í óhag. Í dómi Hæstaréttar kom sérstaklega fram að ekki hefði verið hægt að bjarga málinu frá þeirri niðurstöðu með því að styðjast við bókun 35, einmitt vegna þess að hún hefði ekki verið innleidd í íslenskan rétt og forgangsreglan í henni hefði því ekki lagagildi á Íslandi. Af því má ráða að ef bókun 35 hefði á hinn bóginn verið réttilega innleidd á sínum tíma hefði Hæstiréttur getað beitt forgangsreglunni sem í henni felst til að láta eldri lögin ganga framar þeim yngri sem hefði leitt til þveröfugrar niðurstöðu og sú niðurstaða hefði verið í samræmi við EES rétt, íslenska borgaranum í hag.

Þar sem niðurstaða sem samræmist ekki EES rétti leiðir almennt til skaðabótaskyldu ríkisins gæti það sparað ríkissjóði talsverð útgjöld ef betur væri gætt að réttri innleiðingu EES reglna til að reyna að tryggja að niðurstöður einstakra mála verði í samræmi við þær reglur en ekki í andstöðu við þær.

Ég biðst velvirðingar á því hvað þetta innlegg varð langt en ég vona að þér og mögulega fleirum þyki það fróðlegt.

[Guðmundur Ásgeirsson, 21.4.2025 kl. 17:12]

Smá viðbót um þína viðbót Birgir:

"Sumir segja að með bókun 35 verði evrópskar reglugerðir sjálfkrafa rétthærri en íslensk lög"

Það er rétt að sumir halda þessu fram en sú kenning er samt á misskilningi byggð. Eins og ég rakti í fyrri athugasemd hafa EES reglurnar sjálfar ekkert lagagildi á Íslandi fyrr en Alþingi hefur veitt þeim lagagildi með íslenskri lagasetningu sem innleiðir þær í í íslenskan rétt.

Þessir "sumir" sem þú vísar til eru í raun að halda því fram að bókun 35 veiti EES reglum svokölluð "bein lagaáhrif" á Íslandi þannig að um leið og þær séu teknar upp í EES samninginn verði þær sjálfkrafa jafngildar íslenskum lögum og gangi jafnvel framar þeim. Þessi "beinu lagaáhrif" eru vissulega hluti af réttarkerfi Evrópusambandsins sem felur það í sér að aðildarríkin deila í raun hluta löggjafarvalds síns með stofnunum ESB. Þetta gildir aftur á móti ekki í EES enda myndi það brjóta í bága við stjórnarskrár Íslands og Noregs og Hæstiréttur Íslands hefur margítrekað staðfest að EES reglur sem slíkar hafi ekkert lagagildi á Íslandi ef þær hafa ekki verið réttilega innleiddar í íslensk lög. Jafnframt breytir bókun 35 engu þar um því forgangsreglan í henni nær eingöngu til EES reglna sem innlendur löggjafi hefur á grundvelli síns eigin löggjafarvalds innleitt réttilega í landsrétt. Þetta er meira að segja sérstaklega tekið fram í inngangsorðum bókunarinnar sem eru svohljóðandi:

„Þar eð með samningi þessum er stefnt að einsleitu evrópsku efnahagssvæði sem byggist á sameiginlegum reglum, án þess að samningsaðila sé gert að framselja löggjafarvald til stofnana Evrópska efnahagssvæðisins; og þar eð þessum markmiðum verður því að ná með þeirri málsmeðferð sem gildir í hverju landi um sig.“

Með öðrum orðum geta EES reglur aldrei orðið "sjálfkrafa rétthæri en íslensk lög" því þær hafa sem slíkar ekki lagagildi hér á landi. Eina leiðin til að þær geti öðlast lagagildi hér á landi er að Alþingi setji lög þar að lútandi (þ.e. innleiði þær) og ekkert í bókun 35 breytir neinu um það. Innleiðingarskyldan samkvæmt 7. gr. EES samningsins hefur verið hluti af íslenskum lögum frá lögfestingu samningsins sem tók gildi 1994.

[Birgir Loftsson, 21.4.2025 kl. 20:27]

Blessaður Guðmundur, bjóst að þú myndir koma með athugasemd við þessa grein. En eins og ég sagði seinast við þig, getur þetta ekki verið annað en vangaveltur okkar. Við eigum eftir að sjá viðbrögð ýmsa aðila sem tengjast málinu. Verður kært? Ef svo, hver? Hvernig bregst Hæstréttur við eða forsetinn? Fer fram undirskrifta söfnun? Eða gerist ekki neitt? Eða skiptir þetta engu máli? Aðalatriðið við þessa grein er gagnrýnin á að samningurinn hefur ekki verið endurskoðaður allan þennan tíma sem er vægast vítavert í ljósi breytinganna.

[Guðmundur Ásgeirsson, 21.4.2025 kl. 20:45]

Sæl Birgir.

Með þessum athugasemdum var ég aðeins að reyna að draga fram ákveðnar staðreyndir um þessi mál og benda á að ákveðins misskilnings hefur gætt í umræðunni eins og t.d. um hin meintu "beinu lagaáhrif" sem eru þó ekki til í EES rétti. Svo má hafa skoðanir á þessu og það er bara hið besta mál.

[Birgir Loftsson, 22.4.2025 kl. 16:30]

Takk fyrir Guðmundur.